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使馆人员的构成 - 中华人民共和国外交部
说起在大使馆里工作的人,一般人会以为能在那里任职的人一定是人才出众、相貌堂堂,因为使馆总要算是一个多少带有一些神秘色彩的高级机构,能去那里工作的人必定是经过严格遴选专门考拔的。其实,他们和在其他政府机构里工作的人员一样,也未见得一定是什么出类拔萃之辈,只是他们工作的机构和条件有些特殊罢了。印度学者B·森在他所著的《外交人员国际法与实践指南》一书中指出:“在19世纪和本世纪前20年,由于大使是君主或国家元首个人代表的理论仍然流行,派遣大使级外交代表是有区别的。通常大使只派往大国和那些被认为是传统的友好国家。1893年以前,美利坚合众国未曾任命过大使级的外交代表。同样,向华盛顿派遣的外国外交代表也低于大使级。瑞土联邦虽然接受来自其他国家的大使,但直到近几十年才开始向外派遣大使。维多利亚女王统治时期,联合王国仅在维也纳、圣彼得堡和君士坦丁堡派有大使。联合王国于1862年任命了驻柏林的大使,1876年任命了驻罗马的大使,1877年任命了驻马德里的大使,1893年任命了驻华盛顿的大使。本世纪的前30年,联合王国仅在东京、布鲁塞尔、里约热内卢、里斯本、布宜诺斯艾利斯、华沙和圣地亚哥设立了大使馆。”对于被认为不重要或不友好的国家,从前的外交实践中则是派驻公使。美国作家马丁·迈耶指出:“‘大使’的尊衔不是轻易封赠的;至1860年止,英国一共只派出二位大使——即驻巴黎、圣彼得堡和君士坦丁堡的三位大使。法国派出的大使要多一些,而美国直到1893年止,还未曾派出一位大使,宁愿使用‘公使’这一官衔。美国人固有的强烈的共和主义情绪使他们对这个称谓更感安心。因为公使身份使他只能和驻在国政府打交道,而不能参加围绕宫廷举行的各种典礼仪式。”公使与大使不同,因为(B·森说,)“公使没有与君主直接交谈的权利”。这些等级划分至今仍然适用,只有驻办公使已不再被视为使馆馆长,教皇的外交代表称教廷大使,和大使属同一等级,教廷公使与全权公使属同一等级。”关于馆长级外交代表之所以要分成四级,并且要通过国际会议把礼宾次序定下来,是因为那时的大使或公使都是作为君主的代表派出,他们在国外的荣誉和地位高低常常被视作其所代表的国家和君主的荣誉和地位的象征。因此,争夺礼宾席次的高低,便成了维护国家与君主的地位之争,成了关乎国家荣誉的大事,大使们有时为此会争得大打出手。“1661年9月3O日在伦敦,瑞典大使正式入城时发生了严重的事件。在举行这种‘仪式’时,按照习惯,各国驻当地的大使派遣他们的马车参加,以壮仪仗。西班牙大使瓦特维尔派他的马车和牧师、侍从由4O余人组成的一队武装仆从到行列出发地点——托尔码头。法国大使德斯特拉德伯爵的马车和瑞典大使乘坐的王家马车也在该处。坐在法国马车里的有德斯特拉德的儿子,带着一些侍从,并且由150个人护送他,其中有40个人带着枪。在瑞典大使上岸并乘坐了王家马车后,法国的马车想跟随王家马车而去。当西班牙人出来抵制时,法国人拔出剑来刺向他们并向他们射击。西班牙人就进行自卫,砍伤了法国人所骑两匹马的腿腱,重创骑在马背上的马夫,把驾车者拖下车来,接着胜利地取代了法国马车的位置,别人再也无法同他们争夺。”萨道义还记述了一个小故事:“1762年冬在伦敦王宫的舞会上,俄国大使先到达,即坐在罗马皇帝的大使的次席,罗马皇帝的大使的座位是在外交席的两排座位中的第一位。法国大使来迟了,就登上第二排,并设法插入他的这两位同僚之间,接着你一句我一句地发生了口角。在这次事件引起的决斗中,俄国大使受了重伤。”在今天的人们看来,上面两件事情似乎显得十分可笑。要是今天有两个国家的大使在一场舞会上或其他外事活动场合争吵起来并大打出手,CNN(美国有线电视广播公司)一定会以最快速度在它的新闻节目中向全世界报道,不出24小时,全球至少会有10亿人看到他们两位狼狈的‘“尊容”。用中国老百姓的话来说,外交官应当是“骂人都不带脏字”的人,但在一二百年前,却确实发生过在外交场合上演的全武行闹剧。与此类争夺席次先后或地位高低有关的,还有今日大使们的正式称呼。稍微有一些外交常识的人们都知道,在现代国际关系的实践中,一个国家派出的大使,一般都被称为“特命全权大使”。“特命全权”四个字的意义并不难理解。只是为什么所有的大使的官衔前一定都要冠以这样两个同呢?再说,既然所有的大使都拥有这样两顶桂冠,那它们还有什么重要意义呢?原来,所谓“特命全权”,也是为了争夺地位和席次。当初欧洲一些国家派出的大使并不部是“特命全权”的,特命全权大使的地位要高于非特命全权大使,在外交活动中,特命全权大使的礼宾次序要排在非特命全权大使前面。为了避免在外交场合排位在他国使节之下而有损本国的颜面,各国就都向外派遣“特命全权”大使,这一做法后来也延续下来而成了今天的惯例。当所有的大使都是“特命全权”的时候,自然就要用另外的办法来排列位次和顺序了。因此,为了减少和防上发生类似的冲突,在B·森提到的两次国际会议上,对大使们和其他馆长的席位次序的先后,作了明确的规定。这是上个世纪的聪明人想出来的办法。而外交发展到今天,一切部要成熟得多了,使馆长们的位次更加明确了。另外,第二次世界大战以后,尤其近几十年来,各国其实已渐渐地不再互派公使了,而逐步地改为一律互相派遣大使。公使这一级别的外交官衔依然存在,但是现在各国派出的公使只是在大型使馆中担任该馆的第二把手,而不再像从前那样担任馆长了。可以说,在当今的外交实践中,担任馆长的公使,实际已渐渐不存在了。大使的地位和级别,在同一个国家派出的大使中,当然是有区别的,尤其在大国的外交系统中。一般国家的大使,其内部级别大致会分成三四个等级。派至重要的大国的大使,其级别和地位显然要远高于派往小国的大使,甚至有时驻大国使馆中的公使、参赞的级别都要高于派驻小国的大使。比如中国驻美国大使馆中的公使,其级别显然要高于驻某个小岛国的大使。苏联派驻美国的大使要当到执政的苏联共产党的中央委员,而驻小国的苏联大使在级别方面自然无法和其相比。有的国家将派往小国的大使调至驻大国使馆中去担任参赞的事,也屡见不鲜。但只要是大使,不论其内部级别高低,都是自己国家驻一个外国的首席外交代表,都可以被称作“阁下”,在一个国家的外交界,所有各国派来的大使,其地位都是相等的。B·森在他写的《外交人员国际法与实践指南》一书中对此有这样的介绍:“英联邦的情况需要专门讨论。第一次世界大战之前,英国的海外属地包括加拿大、澳大利亚、南非、新西兰、印度帝国以及各殖民地和被保护国,加上不列颠和爱尔兰共同构成了一个以英王作为国家元首的国际法意义上的统一体。若干英帝国领地在第一次世界大战中曾起到积极和巨大的作用,为其后来的自治以及最终在英联邦内被承认为独立国家铺平了道路。1926年的帝国会议承认加拿大、澳大利亚、新西兰和南非与大不列颠为英帝国中地位平等的自治体,在内外事务中互不从属,共同忠于英国国王,并自由联合作为英联邦成员。尽管这些自治领继续效忠于英王,但它们在英联邦内已经成为独立的主权国家,这样它们就有权自由向外国派遣使节和接受外国使节。但是,在各自治领之间是不能互派使节的,因为英王作为所有自治领的国家元首,不能代表一个自治领向作为另一个自治领首脑的他本人派遣使节。因此,英联邦国家之间就采取了互派高级专员的做法。”后来,英联邦中的有些国家不但取得了独立,还成立了共和国,有了自己的国家元首,但它们还是留在了英联邦内,并且出于历史和感情方面的原因,承认英国国王为英联邦的国家元首,所以英联邦国家之间互相派遣的外交代表称高级专员。但是这些高级专员的地位和所行使的职务与其他国家派出的大使是完全一样的。因此,在英联邦国家内的外交界,既有大使,也有高级专员,除了称呼不同,其他方面,尤其在礼宾方面,这两者被视作是完全一样的。这已为各国外交界所普遍认可和接受。大使的地位是很崇高的,这是“由于大使拥有国家元首在国外的化身的身份”,美国总统肯尼迪在1961年曾把美国驻各个国家的大使称作是“国家队”的领队,他在给一位美国大使的指示中写道:“就你的个人权力和职责而言,我将依赖你监督并协调美国政府在该国的一切活动。你主管美国驻外机构的全部人员,我并且认为,你应监督其全部行动。驻外机构不仅包括国务院人员及驻外外交人员,并且还应包括在该国有行动方案或活动的一切其他美国政府机构的代表。”临时代办是当担任馆长的大使因故(休假、述职或开会等)离开驻在国时,由馆内的首席馆员担任。一般在设有公使的馆内由公使担任,未设公使的则由负责政治事务的公使衔参赞(在未设负责政治事务的公使衔参赞的则由政务参赞)担任。有时有的使馆中连政务参赞也未设,则由负责政治事务的一等秘书担任。个别情况下(如未设负责政治事务的一等秘书)也有由负责政治事务的二等秘书以至随员出任临时代办的。临时代办只是在馆长离开驻在国期间临时担任代理馆长和主持馆务,一旦馆长回任,其任期自然结束。常驻代办则分为两种情况。一是多派在大使不常驻的国家。比如一名大使奉命兼驻同一地区的几个国家,在他常驻的国家里,自然由他担任使馆馆长。而在他不常驻的国家里,有的也设立使馆,大使只是每年一次或有事时前去,这时国内就往往派有一名官员(通常是参赞或一等秘书)在驻那个国家的使馆中担任代办,主持日常馆务。另一种情况则是在外交关系处于特殊情况下派出的代办。如中华人民共和国成立后,英国和中国未建立正常的外交关系,双方仅互派了代办,而不是大使,这一做法延续了许多年,直到70年代两国外交关系才升格为大使级。又如80年代,因为荷兰向台湾出售武器,中国立即召回了驻荷兰的大使,不久两国的外交关系降为代办级,后来才又恢复正常。代办不同于大使,在外交上级别低于大使,在外交活动中其礼宾地位在大使之后。但这并不说明代办在国内的地位也一定低于大使。从国内派任代办的官员可能是各种级别的。一般来讲,代办多由参赞或一等秘书级的外交官出任,但当年中国驻英国的代办或英国驻中国的代办,其内部的官阶却决不比派驻一般国家的大使低。圈外的人士提起外交界,大都只知道有大使,这是十分自然的。大使馆,大使馆,当然是有大使才有馆。历史上也的确是先有大使而后有使馆。因为在各国开展外交之初,都是只向其他国家派遣使节,作为其国家或君主的代表,并不是派一大帮外交官,一起去一个国家执行使命。英国资深外交家杜威廉说:“在大使的黄金时代,他上任时带着夫人,或许还带着他的情妇、男管家、儿子或侄子作为随员,最后还有几个佣人和秘书。到后来,大使允许他的使馆里有一部分等而下之的生活,那里不得不兼管商业和领事事务。但他看不起这些低三下四的工作。他承认,他只对宫廷和总统府的政治阴谋和桃色趣闻感兴趣。除此以外,对驻在国的一切一无所知。现在则不管个人爱好如何,大使承认,除了政治,他还必需密切注意其他事情。他必须把自己当作经济学家、旅行推销员和本国广告代理人;他要用文化武器来达到政治目的;他还要促进科学技术交流,经管开发援助。他无法完全摆脱伴随着情报战而来的技术问题和使个人感到不方便的事情。他还必须不仅注意政府之间的关系,而且注意政界人物之间、科学家之间、音乐家之间、舞蹈家之间、演员之间、作家之间、足球队员之间、工会工作者之间乃至属于现代世界新兴起的两个专门行业的妇女之间和青年之间的关系。但是,他依然有其基本的政治工作,即同驻在国政府谈判,并把驻在国一切同本国利益有关的事情及时汇报给本国政府。”可见,当年的大使馆里并没有许多官员,后来,随着外交事业的发展,使馆里才开始有了从事不同专业的外交官。到了今天,从大使往下,已形成了外交官的系列。大使只是外交官系列中的一级——尽管是最高的一级。在外交官系列中,大使以下还有许多级别的官员。他们依位次高低分别为公使、公使衔参赞、参赞、一等秘书、二等秘书、三等秘书、随员。另外,还有武官等官员。公使只派驻在大型使馆或少数中型使馆,作为使馆的第二把手,为副馆长,大使离开驻在国时,他自然是临时代办,担任代理馆长。有的国家也会在其一个驻外使馆中派遣有不止一位公使,分别负责不同方面的事务。公使的级别仅次于大使,在有不止一位公使时,以负责政治事务的公使位次在前。公使衔参赞级别高于其他参赞,一个使馆(一般是大型使馆)内有时会派有一名以上的公使衔参赞,分别负责不同领域的业务。当大使离开驻在国而馆内又未设公使的,一般做法只有负责政治事务的公使衔参赞才能出任临时代办。如果在上述情况下馆内虽有一名或多名公使衔参赞,却都并不负责政治事务,即由负责政治事务的参赞(尽管他不拥有公使衔)来担任代办。参赞,因其负责事务不同而有时被称作政务参赞、商务参赞、文化参赞、或科技参赞,等等。大型使馆中有时派有多名参赞,有时会有一两名参赞参与全馆的领导工作;在未参与全馆领导班子的参赞中,当其中的某几名参赞(包括公使衔参赞)担任了处室的负责人时,其他参赞则只是处室中的一般工作人员。当然他们的级别还在,因此他们参与机密和决策的深度自然不同于秘书级官员,在对外活动中则更会因其级别而受到重视、尊重和优待。大多数使馆中一般都由一名政务参赞担任第二把手,其他参赞分别负责各个处室。有时馆内未设政务参赞,则由负责政治事务的一等秘书担任使馆的第二把手。一般情况下,负责政治以外的其他事务(如文化、商务、科技、教育)的参赞是不担任使馆的第二把手的,也不出任临时代办。一等秘书、二等秘书和三等秘书,在外交界以外的人听起来,会混同于政府首长身边的私人秘书,或者大公司企业总经理或董事长办公室里的小秘书,所以有时在外交活动中,有些主人会把和大使一起出席活动的使馆一等秘书或二等秘书作为大使的个人随从来安排。其实外交官系列中的“秘书”和文秘工作中的秘书并不一样,日本把外交官系列中的一、二、三等秘书称作书记官,一等书记官,二等书记官和三等书记官,这可能是一个比较好的叫法,因为有助于避免误解,它强调了这一级职务的官员身份,持有这一身份的人员是作为政府官员前去办理公务的。在一些西方国家的文字中,“秘书”和“书记”是同一词,因此,“一等秘书”也可以理解为“第一书记”。曾经闹过一个笑话,其可笑之处就在于这一巧合。话说5O年代,西方一个国家驻捷克斯洛伐克大使馆的外交官员一天晚上出门用餐。餐厅里顾客盈门,生意十分兴隆。这个使馆的外交官们进了餐厅,一看客人已经坐满了大厅,服务人员正忙于招待顾客,并未在意这批贵宾的光临。外交官们一般在各处总是享有特权,到了餐厅也一样,希望店主会给他们以特殊照顾。于是大使就走上前去,对餐厅经理说,我是大使,我们前来餐厅用餐,请安排一下。那位经理耸了耸肩,说,客人太多了,请等一等。大使没有能说服餐厅经理给他们以特殊优待,参赞说,还是我来试一试。他也走上前去和餐厅经理交涉了一番。那位经理依然耸了耸肩,摊了摊手,一付爱莫能助的样子。于是一等秘书走了出来,他说,只好我去试一试了。他走向那位忙得不可开交的餐厅经理,只说了一句:“我是第一书记(一等秘书)。”那位餐厅经理立刻停下手中的活儿,毕恭毕敬地打量了对方一眼,说了一声“请”,马上就为他们安排了一个单间。那位一等秘书在大使参赞面前不无得意之感,而大使和参赞则只有面面相觑。一般来讲,一等秘书是重要的业务级官员。在大中型使馆中,一等秘书往往负责重要的业务方面的事务,或者担任某个处室的负责人,对外办理一些政治性或事务性的交涉。小型使馆中一等秘书有时具有第二把手的身份。三等秘书更多地是从事事务性工作的官员,从事某个处室内的具体业务,单独对外交涉的机会就很少了,是年轻外交官晋升和学习中途的一个重要台阶。二等秘书则是介于前述两者之间,在工作中显然要承担比三等秘书更重要的任务,对外交涉办理各种案件的次数和机会也要多一些。需要指出的是,上面只是一般地就一、二、三等秘书级别的差别来谈的。实际工作中,由于地点环境不同,工作需要不同,个人能力不同,一、二、三等秘书工作中的责任和地位,并不绝对按一、二、三排列。在大型使馆里,拥有多名参赞,对外的政治性交涉有参赞就足以应付了,一等秘书不一定会被委以这一任务;而在小型使馆里,有时二等秘书可能要单独出席比一般事务性交涉重要得多的外交会晤。大国之间的重要外事活动场合,使馆的一等秘书也不一定会有机会露面;而在驻小国的使馆里,有时在与国家元首的会见中,三等秘书也可能有机会叨陪末座。外交官衔有些类似于军队中的军衔,和所任职务大致相应,却并非严格对称。军队里的职务有军长、师长、旅长、团长、营长、连长、排长;军衔则有上将、中将、少将、大校、上校、中校、少校和上尉、中尉、少尉。军衔和军职有大致的对应,却并不绝对一致。有少将师长,也有少将军长;有少校团长,也有上校团长。外交官的职衔和职务的对应程度更差。在中型使馆中,一般一等秘书会担任处室的负责人,而在大型使馆中,相当多的参赞也只是处室里的一般工作人员。关于专员,我们拖到这么晚才来介绍,却绝不意味着其地位不如前面介绍的官员高。恰恰相反,大多数专员的地位都要相当或高于中级的外交官。专员,主要负责某一专门业务,如军事、农业、工业、科技、教育、文化等,在很多国家的驻外使馆中,担任专员的人往往是由外交部以外的政府机构派出的。专员中的武官,各国均从军队中派出。武官分为国防武官,三军武官,即陆军武官、海军武官和空军武官,以下还有副武官、助理武官。武官的外交地位一般仅在政务参赞以下。武官的外交地位有一定的特殊性,这是因为,在所有的外交官中,只有大使和武官在派出前要首先征得驻在国的同意,其他外交官则不必有这一道手续。这一点在1961年的《维也纳外交关系公约》中有明确的规定。一般武官由上校至少将级的军官出任,有的国家也曾派出过中将武官,而个别的三军武官也有以中校甚至少校出任的。负责其他专门业务的专员,根据两国关系的特殊需要而派出,如工业贸易或农业贸易中有什么技术方面的要求,常常会需要在使馆中派驻专员。马丁·迈耶在《外交官》一书中提到:“在澳大利亚有美国检验员在农业专员手下工作,对澳大利亚出口的肉类加盖美国农业部的合格印记;日本的药物专家在美国境内对美国水果进行捡验,以证实其不含有农药余毒。”这只是两个小例子,但却恰好说明了“专员”专在什么地方。这些专员一般都由国内相当负责的业务级人员出任。现在使馆中的商务专员、文化专员等等,由于其业务已成为长期性的了,而且照顾的方面也比较广,所以不少使馆都设有商务处和文化处,虽然其负责人有时可能仍然被称为专员,但其实已和其他处室的外交官没有什么区别,并拥有相应的外交官衔。大使馆中的行政事务及技术职员是指在行政和通信部门工作的行政人员、专业技术人员,如负责行政管理的办公室负责人、财务会计、翻译、私人秘书、文件管理员、资料员、打字员、速记员、助理员、采购员、通信员、司机、技工、清洁工、服务员、厨师、花匠等,以及负责机要通信、与国内联络的报务员、译电员等。这些工作人员不属于外交官系列,一般不负有代表国家对外交涉的使命,但他们为大使馆的正常运作和全馆人员的工作生活发挥着十分重要的作用。在外交实践中,因为这些行政事务及技术职员一般不持有外交护照,所以有时候驻在国不给予他们一般外交官享有的特权和豁免(通常统称“外交豁免权”)。但在这一点上各国的做法并不一致,有的国家对于凡是使馆人员则一律给予特权和豁免,有的则只给予外交官或派遣国主张的名单中提出的人员。以上所说的行政事务及技术职员中,有一部分人员必须由国内派遣,如办公室负责人、会计、文件管理员、译电员等,因为他们的工作涉及使馆工作中的机密部分,而其他岗位有时雇用驻在国当地雇员可能更为合适。当地雇员至少有两大优点,一是他们毕竟比从外国派来的外交官更熟悉当地的情况和语言,在办理行政工作中的各种杂项事务时,常常比派来的外交官更有效率,更有办法,比如陪人去医院,订旅馆房间,买飞机票,联系餐馆,办理海关手续等等;二是费用会省一些,尤其在第三世界国家,工资水平比较低,在那里雇用当地雇员费用明显要低于从本国派遣的人员。因此,不少国家的驻外使馆都雇用当地雇员,担任使馆中的秘书、翻译、助理、司机、厨师、保姆、花匠、清洁工等。美国大使馆有时雇用的当地雇员人数甚至大大多于其本国派遣的外交官和行政人员数目。例如美国驻伊朗大使沙利文在1977年抵达他的任所时发现,美国驻伊朗大使馆雇用了2000名当地雇员,仅在他的官邸里就雇用了8名当地人员,其中还不包括他的由当地人充任的司机。雇用当地雇员还有一个好处,他们在一个国家的使馆里工作干得比较长,不像外交官,干上个三四年就要调离,每来一批新外交官都要花上至少一年时间来熟悉驻在国的环境和工作条件;当地雇员就没有这个问题,只要双方都彼此满意,他们可以在同一国家的使馆中干上很长年头,因此他们在办理杂项事务时,能提供更好的服务。需要说明的是,上面介绍了使馆中的各级外交官员和其他业务人员,但在实际工作中,只有很少一些大型使馆中才会全部派有上面提到的所有级别的人员,甚至可能在一个级别上还会有不止一名,比如一个使馆除了会有一名大使外,还会有若干名公使,几名或十几名参赞,几十名一等、二等和三等秘书,以及十几或几十名随员,此外还有为数更多的行政事务和技术人员。但是也有一些小型使馆,连大使带行政技术人员一共只有七八个人或者顶多十来个人,可能就不会各级外交官都有了,公使自然不会派,有的连参赞也不一定有,秘书级的官员也是未见得齐全;还有一些极小馆,有时只有一两对夫妇,那就更不能按上面所述各级别来派外交官了。领事馆工作人员的类别和使馆差不多,只是从事业务的官员不同于外交官,而被称作领事官员,此外则是行政事务及技术职员,当然,有的领馆里也会雇有当地雇员。领事官员,在一般外交圈外的人看来,和外交官没有什么区别,但从严格意义上讲,领事官员不同于外交官员。虽然大家公认领事工作是外交工作的一部分,但在传统的外交中,领事业务与外交业务是不相同的,在实际工作中两者也有区别。根据有关公约或一些国家的外交惯例,领事官员不能享有外交人员那样广泛的特权和豁免。但在实践中,各国政府往往对等地也给予对方国家的领事官员以相当于外交官的特权与豁免,有时在双边的领事条约中对此加以规定。在大多数国家的实践中,就外交系统官员的内部级别而言,总领事大致相当于外交官中的参赞,也有少数相当于大使;副总领事大致相当于参赞或一等秘书;领事则相当于参赞、一等秘书或二等秘书;副领事相当于三等秘书或随员。副总领事往往只设在规模较大的总领事馆内,工作任务是协助总领事,其地位在一般领事之上。
( 发布日期:2019-08-14 10:41 )